por Mariana Souto Zabaleta

Aspectos Generales

La estrategia internacional contra las drogas ha ido generando un denso y complejo régimen internacional que ha alcanzado una de las instancias más profundas de la cooperación interestatal, a saber, la institucionalización de un mecanismo de evaluación multilateral de las políticas nacionales.
Si bien es posible encontrar este tipo de instancias de evaluación en otras áreas centrales de la actual agenda internacional, como la corrupción o el lavado de dinero, la antigüedad, y el grado de consenso y reconocimiento alcanzado por parte del mecanismo existente en materia de drogas lo convierte en una instancia única.

La estrategia internacional contra las drogas se viene materializando a través de importantes instrumentos y organismos internacionales desde hace ya muchos años. En cuanto a los primeros merecen destacarse los siguientes instrumentos internacionales: Convención Única de la ONU sobre Estupefacientes, 1961, modificada por el Protocolo de 1972; Convención de la ONU sobre Sustancias Psicotrópicas, 1971; y Convención de la ONU contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, 1988. En el ámbito americano estas convenciones se ven acompañadas por la Estrategia Antidrogas en el Hemisferio que sirve de orientación obligada a los países miembros de la Organización de Estados Americanos. En términos de institucionalidad política merece destacarse la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas y en nuestro continente la Comisión Interamericana contra el Abuso de Drogas. Es en el ámbito de esta comisión en el que funciona el Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) cuyo objetivo es el de evaluar los progresos de las políticas nacionales en materia de drogas de los 34 países integrantes de la OEA. Este mecanismo, a través de un Grupo de Expertos integrado por especialistas de todos los Estados miembros, formula periódicamente recomendaciones cuya implementación es luego monitoreada a través de un proceso de seguimiento sistemático.

Aunque no se trate específicamente de mecanismos formales, existen además una serie de instrumentos a nivel internacional que implican, en diverso grado y con diferentes características, instancias de evaluación de las políticas nacionales en materia de control de drogas. Entre ellos podemos mencionar los informes de la Comisión de Estupefacientes de la ONU; el Informe de la Junta Internacional de Control de Estupefacientes (JIFE); y la Estrategia Internacional de Control de Drogas perteneciente al Departamento de Estado de los EE.UU.

Así, y teniendo en cuenta las particularidades de cada uno de estos instrumentos y, revisar los informes resultantes de la evaluación realizada resulta interesante a la hora de analizar como se perciben las políticas nacionales en materia de control de drogas.

En el ámbito de la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas existen dos mecanismos de relevamiento de información nacional que permiten la elaboración de diagnósticos mundiales. En primer lugar, los cuestionarios anuales que recopilan información sobre medidas legislativas y administrativas; alcances, patrones y tendencias en el abuso de drogas; y oferta ilícita de drogas. En segundo lugar, los Cuestionarios bienales que se centran en los progresos realizados en la aplicación de los planes de acción y las medidas adoptadas por la Asamblea General en 1998.

En la oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito se elaboran a partir de la información precedente informes que son presentados ante la Comisión y publicaciones anuales como “Tendencias Mundiales de las Drogas Ilícitas” o el “Informe Mundial sobre las Drogas”.

A modo de ejemplo, y en aquello más vinculado a la problemática del control de drogas en nuestro país, en el Informe Mundial sobre drogas del año 2006, se destacan las siguientes observaciones: aumento del 29% en la incautación de cocaína en América del Sur (2003), aumento de la producción sudamericana de cannabis en un 8% (2003-2004), aumento en el consumo de cannabis de un 2,9% (2003), aumento de un 20% en la incautación de opiáceos en la región (2003), ubicación de Argentina en la posición Nº 15 en la lista de los principales países en los que se incautó hierba de cannabis (2002); participación de América del Sur en un 7% del mercado mundial de éxtasis (2003).

La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes realiza informes anuales en los que se analiza la situación de la lucha contra las drogas en varias partes del mundo, haciendo énfasis en el control de la aplicación de los tratados internacionales de fiscalización de drogas. A su vez también realiza informes técnicos sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas y precursores químicos.

A modo de ejemplo, y en lo que respecta a América del Sur, el Informe 2006 de la Junta Internacional de Fiscalización de estupefacientes señala los siguientes aspectos a destacar: reconocimiento de la cooperación sub-regional para la prevención y el tratamiento del uso indebido de drogas; reconocimiento de la participación de los países de la región en las convenciones y acuerdos internacionales de lucha contra el narcotráfico; incremento del tráfico en tránsito de cocaína en la región; existencia de indicios de que han aumentado los narcotraficantes que se vuelcan a producir estimulantes de tipo anfetamínico; aumento del abuso de morfina y heroína en la región; cannabis y cocaína siguen siendo las drogas más usadas en la región: los programas de contención en algunos países de América del Sur no alcanzan a contener los efectos de la droga.

Como hemos señalado el Departamento de Estado de los Estados Unidos elabora anualmente el Informe de la Estrategia Internacional de Control de Drogas en el que se evalúan los esfuerzos nacionales en materia de tráfico ilícito de drogas, control de químicos y lavado de dinero. Este informe, presentado por el Departamento de Estado ante el Congreso de Estados Unidos, constituye la base fáctica mediante la cual se califica a los países en términos de principales países productores y de tránsito, principales fuentes de precursores químicos y principales países lavadores de dinero. Al analizar no sólo esta situación sino también cuales son los esfuerzos que los países realizan frente al problema, de acuerdo a la Foreign Assistance Act, este informe tiene directas consecuencias en las decisiones de asistencia internacional de ese país con relación a los países evaluados.

A modo de ejemplo y en lo relacionado con Argentina, del Informe de la Estrategia Internacional de Control de Drogas, merecen destacarse las siguientes observaciones: se considera a Argentina como país de tránsito de la cocaína procedente de Bolivia, Perú y Colombia, y de tránsito de la heroína colombiana hacia la costa este de los Estados Unidos; se incrementaron las incautaciones de hojas de coca y precursores químicos para producir cocaína; se incrementaron las incautaciones de clorhidrato de cocaína; la droga de mayor tráfico y consumo es la marihuana, seguida por la cocaína y los inhalantes; si bien Argentina no es considerada como país productor se siguen descubriendo laboratorios de fabricación de estupefacientes; descubrimiento de producción doméstica de cocaína, pero no en una cantidad alarmante: incremento en las incautaciones de anfetaminas y éxtasis; reconocimiento de la la participación activa del país en las organizaciones regionales y multilaterales; reconocimiento de los esfuerzos para una mejor coordinación entre las fuerzas de seguridad y policiales; reconocimiento de la existencia de limitaciones presupuestarias; reconocimiento de las acciones desarrolladas por el gobierno para enfrentar estos problemas y la positiva relación existente con el gobierno de los EE.UU. en la materia; reconocimiento del compromiso de la Argentina en el combate a la corrupción; se señala a la Argentina como uno de los principales países de la región productores de precursores químicos esenciales utilizados en la fabricación de estupefacientes; se indica que el desvío de los precursores apunta mayoritariamente a Bolivia; se reconoce la existencia de legislación acorde a lo requerido por las convenciones internacionales, los controles a los sujetos que operan con sustancias químicas controladas, y las mejoras en el RNPQ y en la política de inspecciones; se celebra el status de Ley que adquirió el Registro de Precursores Químicos; se reconoce la participación argentina en las operaciones Topaz y Seis Fronteras.

Los instrumentos descriptos precedentemente tienen características diferenciales en términos de su componente evaluativo en los primeros casos y en términos de la multilateralidad de la evaluación en el último caso. Así, estrictamente, el único mecanismo verdaderamente evaluativo y multilateral es el Mecanismo de Evaluación Multilateral de la CICAD-OEA.

El objetivo del Mecanismo de Evaluación Multilateral consiste en fortalecer en forma directa la confianza mutua, el diálogo y la cooperación hemisférica para hacer frente con mayor eficacia a los diversos aspectos del problema de las drogas, a través del seguimiento del progreso de los esfuerzos individuales y colectivos de todos los países participantes en el mecanismo, indicando tanto los resultados obtenidos como los obstáculos enfrentados por los países.

Las principales características de este mecanismo son las siguientes: gubernamental, único y objetivo con la participación de representantes especializados de los gobiernos; transparencia, imparcialidad e igualdad para asegurar una evaluación objetiva; participación plena y oportuna de los Estados, basada en normas y procedimientos de aplicación general, mutua y previamente establecidos; exclusión de sanciones de cualquier naturaleza; respeto a la confidencialidad d las deliberaciones y de las informaciones suministradas por los Estados de acuerdo con las normas y procedimientos preestablecidos.

El Mecanismo de Evaluación Multilateral se desarrolla a través de rondas de evaluación. Hasta el momento los ciclos de evaluación han sido de dos años: 1999-2000, 2001-2002 y 2003-2004. A partir de una reformulación de todo el proceso del mecanismo a partir de ahora los ciclos de evaluación serán de tres años.

La tarea evaluativa es llevada a cabo por un grupo de expertos gubernamentales compuesto por 34 expertos designados por cada uno de los países integrantes de la Organización de Estados Americanos. El ciclo comienza con la información que proveen los Estados mediante un cuestionario de indicadores que cubren las áreas de fortalecimiento institucional, reducción de la demanda, reducción de la oferta y medidas de control. El GEG se reúne para analizar la información y luego de un intercambio con los países para la clarificación y ampliación de la información suministrada elaboran informes nacionales para cada uno de los 34 países. En estos informes se formulan recomendaciones a los estados en aquellas áreas en las que, a juicio de los expertos, resulte necesaria la implementación de medidas. A partir de estos informes se abre una segunda fase de seguimiento de la implementación de las recomendaciones en la que los países informan si han cumplido o como prevén cumplir lo requerido. Hacia el final de esta fase el GEG elabora los informes de seguimiento de la implementación de recomendaciones. Simultáneamente a este proceso, el GEG elabora dos informes hemisféricos siguiendo los lineamientos descriptos precedentemente.

En lo que concierne a la Argentina durante la Segunda y Tercera Ronda de Evaluación se han señalado los siguientes progresos: desarrollo de un mecanismo para evaluar la eficacia del intercambio de información y colaboración entre las autoridades competentes; establecimiento de un sistema de registro de procesados y condenados por infracción a la leyes 23.737 y 25.246; esfuerzos en la ratificación de instrumentos internacionales; esfuerzos en el otorgamiento de mayor apoyo financiero a las autoridades competentes en el área de reducción de la oferta.; aprobación de un Plan Nacional de Drogas; puesta en Marcha del Observatorio Argentino de Drogas; suscripción a la Convención Interamericana de Asistencia Mutua en Materia Penal; realización de mediciones periódicas sobre el problema de las drogas; esfuerzos para el control del desvío de precursores químicos; y esfuerzos para el control del tráfico ilícito de drogas.

En material de Fortalecimiento Institucional, durante la Tercera Ronda de Evaluación, la Argentina recibió las siguientes recomendaciones:

Ratificar la Convención Interamericana de Asistencia Mutua en Materia Penal, recomendación reiterada de la Primera Ronda de Evaluación, 1999-2000.
Ratificar el Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, sus piezas, componentes y municiones de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Recomendación reiterada de la Segunda Ronda de Evaluación, 2001-2002.

Las recomendaciones durante la Tercera Ronda en los aspectos de la Reducción de la Demanda pueden sintetizarse en:

Implementar programas de prevención dirigidos a mujeres y estudiantes universitarios, y niños de la calle.
Ampliar la cobertura de los programas de prevención.
Aplicar el mecanismo para registrar la información sobre crímenes y accidentes relacionados con el consumo de drogas.

En lo referente a la Reducción de la Oferta, podemos mencionar estas recomendaciones:

Evaluar la efectividad de los controles para profesionales de la salud en el uso y distribución de productos farmacéuticos.
Aprobar la reglamentación necesaria a fin de facilitar a las autoridades responsables el control de sustancias químicas.

Las Medidas de Control recomendadas en la Tercera Ronda de Evaluación son las siguientes:

Extender el régimen preventivo a la banca off-shore, inmobiliarias y abogados.
Incorporar las técnicas especiales de investigación a la normativa contra el lavado de activos.
Implementar un sistema de registro de datos para recopilar información respecto de funcionarios procesados, detenidos y condenados por delitos de corrupción relacionados con el tráfico ilícito de drogas.

Estos son algunos de los elementos centrales de los procesos recientes de Evaluación por parte de los organismos internacionales en materia de narcotráfico haciendo principal hincapié en los mecanismo más relevantes para América latina, especialmente focalizando en la problemática argentina, sus logros, interrogantes y recomendaciones.

Principales páginas web de consulta

www.undcp.org

www.incb.org

www.cicad.oas.org

www.state.gov

Publicado en  Agora Internacional, Año I Nº 1, agosto de 2006